上文分析简要勾勒出一套由合法性、适当性、合规性与良好性等标准构成的行政复议审查标准框架，而在每一个标准之下又存在不同层面的具体尺度，这与其说是建构了一套比较严格的审查标准图景，不如说是尝试确立了行政复议制度的全面审查原则，即一个有别于行政诉讼中行政行为合法性审查原则的全过程、全方位审查原则。

我国理论界所熟知的关于该原则适用范围的各种主张，如侵害保留说、权力保留说、全部保留说、重要事项保留说等，也并非单纯立足于基本权利条款的文本形式所建构出的理论。[53]在此处，彭真强调了国家利益、社会利益与个人利益的一致性，同时将国家利益、社会利益与广大人民的民主权利和根本利益联系在一起，这便暗示了国家利益和社会利益并非漫无边际，而只能是具有一定重要性的利益形态。

实际上，将《宪法》第51条适用于附带限制事由保留的基本权利，不仅不乏必要性，而且也不会从根本上动摇宪法对于此类权利的保障。[33]在事后控制方面，晚近以来的备案审查工作已经触及了全国人大常委会制定的法律，如对《中华人民共和国人民武装警察法》的审查便是例证。例如，《宪法》第39条规定中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。[56]关于如何确定各项基本权利的重要性位阶，有学者认为选举权和被选举权这样的政治权利是最根本的权利，人身自由和人格尊严是最起码的权利[57]。[25]全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，第52页。

[30]这也说明，制宪者意识到了宪法中的基本权利条款不仅仅是政治目标的宣誓，更是具有拘束力的法规范，因而要避免宪法文本与现实之间存在过大反差，以至于影响宪法作为法规范的权威性。于此需注意，一方面，通信权原则上不需要以制定法律作为行使前提，所以受法律保护应理解为例外地容许法律对通信权施加限制，即该条总体上确立的是权利限制性法律保留。当地方自治原则与制度明确规定于宪法中时，中央政权并不构成宪法授予事权与地方取得事权之间的中间环节。

(32)与这两种看法相比，王建学在另一处说的话可能更加重要。将划分央地国家机构职权理解为确定地方的部分实体权力，无论这些实体权力是什么，恐怕都和民主集中制的本义相去甚远。这种积极性，应使之具体地表现于各方面，即应在各方面起其先锋的模范的作用。上述领导或管理的对象是政府工作、具体事务，但该款中领导的对象是地方国家机构本身。

(82)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2021年版，第10页。⑤周黎安所举的概念包括计划体制下的M型结构中国特色财政联邦主义集权的简约治理帝国治理逻辑等。

他认为，在这种类型的经济中，地方政府与上级政府之间的确没有多少讨价还价的权力，但它们却有很大的自主权得以在国有部门以外建立市场取向的企业来使本地区得到发展。田雷以其出色的经验研究证明了这一模式在当代中国依然存在。(24)就权力机关和立法机关来说，我国《宪法》第2条第1款规定人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。通过提出上述概念，他们各自把握了中国地方政府运行机制和所享权力的某个特征。

(44)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。当然，马岭也曾提出我国《宪法》第3条第4款规定的国家权力纵向分工只体现集中制原则。对于领导与领导和管理的区别，郑毅提出领导是面向组织的，而管理是面向事务的。④为了促进央地关系的法治化，从法学的角度说明这一款的意蕴当然十分必要。

对于工作有直接管和间接管的不同处理，而对于地方国家机构则无法间接控制，中央和省一级地方国家机构之间也并无什么中介存在。可见，不能将包括第4款在内的我国《宪法》第3条简单理解为是关于发挥央地两个积极性的体制机制的规定，而应认为它本是关于民主集中制的规定。

从实践来说，如果地方上时刻担心逾越权限，则根本就没有什么主动性、积极性可言。虽然实行议会制的国家普遍保证政府所提法律案受到特别程序的优待，但我国不仅给予了国务院这种程序性的权力，而且将同样的权力给了中央军委、监察机关和司法机关。

(57)参见程金华：《地方法制/法治的自主性》，载《中国法律评论》2019年第3期。(81)张楠迪扬、刘明奇：《职责同构与地方自主性：我国议事协调机构的设置逻辑》，载《北京行政学院学报》2022年第6期。由此，最后决定权很大程度上体现为立法上的否决权而非形成权。灵活性一般是相对于原则性而言的。也就是说，法律并不允许全国人大常委会直接改变省级人大制定的地方性法规。过去的经验表明，即便学者在纸面上做了某种划分，在实践中也不可操作。

这些想法试图将地方国家机构的某些实体权力予以固化，虽然出于规范化、法治化我国央地关系的良好初衷，但这类构造在短期内难以契合我国的现实。地方政府的职能权限和事权财权根据我国《宪法》第89条第4项的规定，由国务院自行划定即可。

(33)王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。全国人大由此具有判断何为自身权力的权力，即宪法学上所谓的全权。

(13)丁轶：《承包型法治：理解地方法治的新视角》，载《法学家》2018年第1期。内容提要：我国《宪法》第3条第4款规定了中央和地方国家机构职权划分的原则，即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。

⑨到2020年，郑毅的立场更加向王建学接近，已经提出我国《宪法》文本对明确的‘单一制表述的‘策略性模糊，或许恰好为构建一个以单一制为主并允许吸收并兼有某些联邦制优秀元素的国家组织形式提供了充分的宪法空间。《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》于2021年3月11日新经修订，体现出我国对于程序法的重视程度日益提高。(56)毛泽东：《在中央党校第二部开学典礼上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第三卷)，人民出版社1996年版，第59页。(59)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社1999年版，第327页。

这种程序性的最后决定权是党的领导人在军事斗争和革命实践中总结出的。(85)刘松山指出：这实际透出一个明确的含义：宪法中作为国家机构组织原则的民主集中制，是根据党内的民主集中制确立的，或者说，党把作为党内组织原则的民主集中制运用于宪法的国家机构之中。

(61)毛泽东：《第七届中央委员会的选举方针》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第三卷)，人民出版社1996年版，第361页。(40)参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。

(80)功能主义的解释在说明权力横向配置上的国家机构民主集中制是很有力的，但这一原则难以在纵向配置上同等程度地充实民主集中制的规范含义。蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——执政权之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。

⑥在法学界，林彦明确表示曾吸收借鉴上述研究成果。(77)参见张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。但是，这些权力不是实体性质的，而是程序性质的。然而，这个区分对于人们理解我国《宪法》第3条第4款并没有很大帮助。

李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第4期。这样做，就增加了主动性，增加了活动范围，减少了阻力，运用更加自如。

(17)在法学界，郭锐的选择构筑原本是为批评周雪光偏重中央政府视角而阐发的观点。(12)丁轶试图将行政发包制转化为一个具有法学意义的理想类型。

所谓中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性意味着：一方面，地方的国家机构有权提出中央需要研究、回应的议程。⑦与林彦相比，王建学和郑毅显得更加谨慎，但实质上仍是在用法律语言对我国央地关系进行类似定性。